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Uno Stato strategico per gli investimenti nel welfare

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Uno Stato strategico per gli investimenti nel welfare
  1. La crisi del modello sociale europeo. Vincoli e opportunità

La sostenibilità del welfare in Europa è messa a rischio dalle misure di risanamento fiscale imposte dalla crisi. Il problema appare particolarmente stringente in questo momento. E non solo per motivi che hanno a che fare con la riduzione dei servizi e delle prestazioni sociali nei confronti dei vecchi e nuovi rischi sociali. Le asimmetrie crescenti interne allo spazio europeo non solo stanno acuendo le distanze tra i paesi. Stanno modificando in profondità quei processi di ricalibratura che prima della crisi avevano guidato una prospettiva di convergenza europea, almeno sul piano degli obiettivi e dei modi di intendere le funzioni della spesa sociale. Questa idea di ricalibratura poggiava sull’idea di una possibile combinazione virtuosa tra modernizzazione del welfare, riduzione delle rigidità nel mercato del lavoro, supporto ai fattori della competitività delle imprese e però anche investimenti in innovazione, ricerca e nuovi servizi di welfare a sostegno della più ampia partecipazione attiva al mercato del lavoro. A distanza di qualche anno da quella fase il quadro che abbiamo di fronte è molto cambiato, in negativo. Siamo ben lontani da una situazione di equilibrio e piena occupazione entro cui quella strategia era stata concepita. Il mercato del lavoro è andato deteriorandosi nella gran parte dei paesi europei, con quote di disoccupazione, soprattutto giovanile, ancora ben lontane dall’essere riassorbite. Nonostante il cambio di passo invocato da più parti, le politiche sociali e il welfare sono sempre più concepiti come un costo, non certo come un investimento. In un’accezione ortodossa delle riforme strutturali, rigidi vincoli di bilancio imposti dalle misure d’austerity misconoscono di fatto qualunque ipotesi di investimento nel sociale, almeno per i paesi più indebitati, per concentrare tutta l’attenzione sui tagli alla spesa pubblica, sull’alienazione dei beni pubblici, non ultimo su un ulteriore flessibilizzazione dei mercati del lavoro, quale via obbligata per il ripristino delle condizioni di equilibrio nel mercato del lavoro e nei conti pubblici. Dobbiamo dire inoltre che per alcuni paesi europei, soprattutto i contesti mediterranei, la prospettiva delle riforme non appare cero quella dell’investimento nel welfare come fattore di sostegno, sia pure indiretto, alla crescita.

Alle attuali condizioni il consolidamento fiscale richiesto dai programmi di aggiustamento strutturale non consente grandi margini di investimento sociale, rendendo ancora più stridente la contraddizione tra gli obiettivi posti dall’agenda sociale europea e i vincoli di bilancio imposti dalle stesse istituzioni europee. Eppure avremmo bisogno dell’esatto contrario. Se il mercato fa fatica da solo a creare occupazione, se il problema del miss-match tra domanda e offerta di lavoro viene di gran lunga surclassato dall’aumento della disoccupazione strutturale, anche gli investimenti nel welfare sono tenuti a cambiare orientamento, pena la loro ulteriore marginalizzazione. D’altra parte è oramai chiaro che la  riattivazione dei circuiti della crescita in tempi relativamente brevi è un problema da affrontare con soluzioni in grado di intervenire anche sulle componenti della domanda. E le istituzioni del welfare non sono estranee a questo obiettivo. A patto tuttavia che se ne modifichi il raggio di azione in direzione della creazione di nuova e buona occupazione, non una occupazione qualsiasi, né un lavoro di pubblica utilità per i disoccupati, ma impieghi utili a rispondere a bisogni presenti e urgenti nelle nostre società. D’altronde, se pure manca il lavoro per le donne così come gli uomini, rimangono intatti e tutt’ora insoluti molti dei problemi relativi alle nuove aree di bisogno assistenziale, a cominciare dalla cura dei minori e degli anziani. A meno che non si accetti l’ipotesi di una ulteriore familizzazione dei bisogni di cura, ovvero di  un ulteriore addossamento sulle famiglie delle mancate politiche sociali – e questo è un rischio concreto degli effetti dell’austerity – resistono aree di bisogno non solo scoperte in termini di prestazioni sociali ma anche capaci di mobilitare nuovi bacini occupazionali e professionali, peraltro già da tempo emersi e tuttavia non appieno sfruttati.

 

Visti da questa angolatura i servizi di welfare non sono semplicemente un costo o, peggio, spesa improduttiva. Il welfare può essere in realtà una grande opportunità di sviluppo e di crescita per il paese, oltre che uno strumento fondamentale per garantire equità e il contrasto delle disuguaglianze. L’invecchiamento della popolazione, i nuovi bisogni di conciliazione, la cura, l’inserimento nel mercato del lavoro e le tante domande che insistono sul sistema sanitario e socio-sanitario non vanno viste nella sola dimensione di costo. Possono essere un volano di crescita, di innovazione e creazione di nuova occupazione e nuove filiere di imprese, anche tecnologicamente avanzate, in grado di rilanciare il modello sociale europeo.

Rovesciare gli assunti secondo cui la spesa in favore del welfare è essenzialmente spesa improduttiva significa ribadire la sua importanza non solo ai fini della tenuta della coesione sociale ma anche rispetto al contributo che da qui può venire alla crescita. Un buon sistema di servizi di welfare è di fondamentale importanza per promuovere l’inclusione sociale, ridurre il rischio di povertà e sostenere indirettamente la partecipazione attiva al mercato del lavoro. I servizi di welfare sono però anche un grande bacino occupazionale in rapida espansione e destinato ad ampliarsi in futuro per l’impatto delle grandi trasformazioni demografiche e dei nuovi bisogni di cura e conciliazione. Già oggi, nonostante la crisi, i settori legati alla cura e alla salute sono tra quelli che più contribuiscono alla creazione di nuova occupazione in tutta Europa. Occorre tuttavia governare questi processi.

  1. Le debolezze del sistema di welfare italiano

Nello sviluppo di un sistema moderno di servizi integrati e anche trasferimenti finalizzati a regolarizzare e creare nuova occupazione al domicilio l’Italia è forte in ritardo. Le criticità hanno a che fare non solo con la riduzione di fondi destinati alla spesa sociale. Non meno importanti sono i ritardi nella definizione di una strategia che abbia al suo centro lo sviluppo “produttivo” del welfare. Alle attuali condizioni il sistema rimane frammentato, senza una chiara politica nazionale di indirizzo, con forti sovrapposizioni di competenze tra Stato, regioni enti locali, ma soprattutto con sacche di non intervento che stridono con le condizioni della domanda.

La soluzione ai molti problemi del welfare italiano richiede senza dubbio più spesa sociale. Senza una visione strategica che contempli però anche investimenti si rischia di desertificare ulteriormente il sistema di welfare, lasciando scoperti bisogni che riguardano la vita concreta delle persone, di cerca un servizio di conciliazione per inserirsi nel mercato del lavoro, di chi è a rischio povertà, di chi ha figli piccoli ma non ha la possibilità di accedere a un servizio di cura, di chi cerca assistenza qualificata per un familiare o strutture sanitarie in grado di prendere in carico situazioni complesse. Pensare di operare per singoli settori o ambiti di politiche, come se si potesse stabilire una graduatoria, è sbagliato. E’ il welfare italiano nel suo complesso che ha bisogno di investimenti sulle infrastrutture sociali - scuole, asili, ospedali, servizi per la non autosufficienza, strutture ad alta integrazione socio-sanitaria e di continuità assistenziale, cure primarie e servizi di sanità territoriale. Pensare di fare tutto questo con la sola spesa pubblica è invece irrealistico. Con debiti pubblici così alti e che rimarranno alti per molto tempo ancora necessariamente il finanziamento delle infrastrutture sociali inevitabilmente deve cambiare, a partire dall’Europa. La crisi economica prima e i piani di risanamento finanziario, dopo, hanno determinato un arretramento dell’agenda sociale europea. Eppure avremmo bisogno dell’esatto contrario. E’ oramai chiaro peraltro che la  riattivazione dei circuiti della crescita è un problema da affrontare con soluzioni in grado di intervenire anche sulle componenti della domanda. E le istituzioni del welfare non sono estranee a questo obiettivo. A patto che se ne modifichi il raggio di azione in direzione della creazione di nuove reti di offerta e nuova e buona occupazione, non una occupazione qualsiasi, né un lavoro di pubblica utilità per i disoccupati, ma impieghi utili a rispondere a bisogni presenti e urgenti nelle nostre società. A meno che non si accetti l’ipotesi di una ulteriore familizzazione  del welfare – e questo è un rischio concreto degli effetti dell’austerity – resistono aree di bisogno su cui concentrare investimenti. In questo senso ben più si potrebbe fare in Europa consentendo agli stati membri di scorporare dal deficit di bilancio le spese sostenute per l’ammodernamento dei servizi di welfare e la loro infrastrutturazione tecnologica. Se le deroghe al rigore europeo sembrano potere riguardare gli investimenti in infrastrutture materiali, non si capisce perché lo stesso non possa essere previsto per gli investimenti nel sociale, data la centralità che questi rivestono nell’agenda sociale europea, da ultimo con la discussione avviata sul Pilastro Sociale.

 

  1. Il ruolo degli investitori istituzionali e l’azione strategica dello Stato nel quadro europeo. Proposte di riforma per il rilancio del modello sociale

In una logica integrazione e messa a sistema di investimenti pubblici e privati un ruolo importante può essere assunto dagli investitori istituzionali (in Italia Cassa Depositi e Prestiti, in Francia Caisse des dépôts et consignations, in Germania KfW), istituzioni capaci di mobilitare capitali pazienti, non speculativi, per grandi progetti sulle infrastrutture sociali. A livello europeo il perimetro d’azione di queste istituzioni si è molto ampliato in questi anni per loro capacità nel raccogliere finanziamenti su progetti di lungo termine. Anche nel campo del welfare e dell’innovazione sociale questi investimenti possono produrre un effetto moltiplicatore sul PIL. La Banca Europea per gli Investimenti e il Fondo Europei per gli Investimenti Strategici hanno adottato linee di finanziamento comunitarie per l’innovazione sociale e le imprese sociali innovative. Allo stesso modo anche la programmazione dei fondi strutturali 2014-2020 individua tra i settori strategici di finanziamento il welfare e la salute, ben sapendo che anche da qui passa il rafforzamento dei circuiti di crescita inclusiva e una parte importante della stessa innovazione tecnologica. Sono tutte queste opportunità da cogliere in un disegno strategico nazionale capace di integrare sotto la regia dello Stato diversi canali di finanziamento, pubblici e privati.

Il range di soluzioni è già oggi molto ampio e diversificato al proprio interno, dalla finanza di progetto e strumenti di raccolta del risparmio da investire nell’economia sociale (social bonds[1]), fino a forme più complesse di finanza a impatto che dal Regno Unito hanno iniziato a diffondersi in altri paesi europei. Parlamento Europeo e Commissione hanno di recente sostenuto l’adozione di strumenti finanziari di questo tipo. In diversi paesi europei, compresa l’Italia, alcune banche hanno lanciato social bonds per finanziare iniziative di terzo settore o programmi assistenziali innovativi. In questa direzione operano anche strumenti finanziari più complessi come i social impact bonds. Si tratta di veicoli di investimento per raccogliere capitali da destinare a progetti assistenziali in partnership con le istituzioni. Il rimborso degli investitori privati da parte dello Stato è vincolato al rispetto di alcuni standard o al raggiungimento di un preciso obiettivo da parte dell’ente beneficiario. Naturalmente cruciale in questo processo è l’attività di monitoraggio e soprattutto valutazione degli esiti, da affidare a istituzioni terze specializzate.

Ma esiste una buona finanza per il sociale? Se si, con quali vincoli e destinazioni di risorse? Verso le singole organizzazioni? Verso le reti e le infrastrutture sociali? Secondo quali rapporti tra pubblico e privato? Un fatto è certo. Con debiti pubblici così alti, che rimarranno alti probabilmente ancora per molti anni, il futuro del finanziamento delle infrastrutture sociali in Europa dovrà necessariamente cambiare modello. Il problema principale ad oggi è la mancanza di una regia strategica europea e nazionale di queste iniziative, in grado di combinare investimenti pubblici e privati, investitori di medio e lungo termine e progetti credibili di infrastrutturazione sociale, senza cadere in logiche di speculazione a breve termine come certi strumenti di finanza a impatto fanno intravedere. Su scala europea e nazionale un ruolo rilevante in questa direzione può essere assunto dagli investitori istituzionali (in Italia CDP, in Francia CDC, in Germania KfW etc..) soggetti esperti capaci di guadagnare in efficienza attraverso le economie di scala della standardizzazione. Lo sblocco di liquidità in eccesso verso progetti dai rendimenti stabili ma certi, l’allargamento del finanziamento non bancario dei progetti infrastrutturali, compresi quelli sociali, il coinvolgimento di investitori privati e istituzionali, dalle fondazioni bancarie, ai fondi pensioni fino ai grandi investitori istituzionali degli Stati membri, possono contribuire in maniera stabile e duratura al rilancio degli investimenti in Europa. In una fase come quella attuale di bassi tassi di interesse e abbondante liquidità ci sono tutte le premesse per il lancio di veicoli finanziari europei e nazionali capaci di destinare risorse alle infrastrutture sociali e a progetti di innovazione sociale. Per fare questo occorrono dei piani finanziari credibili, non esposti ai pericoli di logiche estrattive, e incentivi fiscali in favore dagli investitori istituzionali su progetti da realizzare su scala nazionale e territoriale in partnership con le amministrazioni regionali e locali.

In coerenza con questa impostazione, occorre istituire un piano europeo di investimenti sul welfare[2], consentendo agli stati membri di scorporare dal deficit di bilancio le spese sostenute per l’ammodernamento e la creazione di nuove infrastrutture sociali da realizzare con il contributo di investitori istituzionali (in particolare le banche nazionali di promozione e investitori istituzionali). Il ruolo dello Stato in questo ridisegno delle leve finanziarie a sostegno del welfare è strategico. Se il welfare conserva un potenziale di crescita e innovazione in grado di dispiegare effetti positivi ai diversi livelli dell’organizzazione sociale, anche le istituzioni devono affrontare un passaggio analogo, modificando le loro funzioni in direzione di quello Stato innovatore che come ricorda Mazzucato assume in prima persona la guida dell’innovazione, investendo direttamente e al tempo stesso mobilitando su obiettivi di lungo periodo capitali e investitori. Alla prospettiva del lento ma costante smantellamento delle istituzioni della protezione sociale va opposta non la difesa dell’esistente, ma il rilancio degli investimenti per dispiegare tutto il potenziale di crescita che le reti del sociale possono ancora dare.

 

[1] Titoli obbligazionari emessi da singole istituzioni bancarie che offrono ai sottoscrittori, oltre alla garanzia di ritorno sull’investimento, la possibilità di trasferire parte o l’intero ammontare delle risorse raccolte a iniziative sociali di terzo settore (associazioni, fondazioni, cooperative sociali, scuole, università, ospedali.

 

[2] Su questo punto si rimanda a Ciarini e Reviglio 2016, Welfare, servizi alle persone, investimenti e finanza per le infrastrutture sociali. Investire nel welfare in tempi di crisi e vincoli di bilancio, Paper Astrid, Roma

 

Pubblicato da : Andrea Ciarini, rightslider

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