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UN GRANDE RICAMBIO NELLA PA: UN GRANDE INVESTIMENTO PER IL PAESE

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foto di Charlotta Wasteson

foto di Charlotta Wasteson

Da queste parti, non siamo contro i professoroni. E quando parla uno come Sabino Cassese è bene stare ad ascoltare attentamente - e prendere qualche appunto, magari. Però verrebbe un po' da difenderlo, il sottosegretario alla Funzione pubblica, Angelo Rughetti, che - a elezioni vicine, pensando forse al consenso elettorale (e che male c'è?) - ha annunciato la "grande scommessa" per il Paese nel possibile ingresso, nei prossimi anni, di mezzo milione di persone nella P.A. Un annuncio che è stato fortemente stroncato da Cassese, appunto, ma non solo, con l'argomento che "un tale subitaneo allargamento dei ranghi pubblici" potrebbe arrecare un grave danno all'Amministrazione stessa: dopo il lungo "digiuno", si dice, non sarebbe consigliabile fare una "grande abbuffata". Ma davvero sono questi termini della questione? Il mezzo milione di cui si parla sono esattamente quelli che nei prossimi anni uscirebbero dai ranghi dell'amministrazione: nessuna grande abbuffata, dunque. E quel digiuno, più che un sano digiuno, è assomigliato ad una vera e propria "penitenza", inflitta a un corpo che non si è stati in grado di riformare per troppo tempo.
 

La stagione della "pubblica penitenza"

Lasciamo anche perdere i confronti internazionali che, secondo l'Istat e il Mef, ci vedono molto indietro rispetto ai principali paesi europei, sia in termini di presenza di addetti della P.A. in rapporto alla popolazione (42 addetti ogni mille abitanti nel 2015 rispetto, ad esempio, agli 83 della Francia) sia in termini di spesa per redditi della P.A. in rapporto al PIL, che è più bassa della media europea. Dall'inizio del nuovo millennio, politiche di bilancio restrittive, taglia lineari alla spesa, blocco del turn over occupazionale, ci consegnano un apparato pubblico impoverito di risorse umane e finanziarie, un ridimensionamento ben superiore a quanto avvenuto nella media Ocse. Ma bisogna guardare poi "dentro" a questi numeri, per accorgersi che non c'è stato solo un forte ridimensionamento, peraltro gravato essenzialmente sul Mezzogiorno, ma un processo di invecchiamento troppo precoce e di depauperamento di risorse umane qualificate. Dal 2001 al 2015 l’età media del personale della P.A. è cresciuta di 6 anni e 4 mesi raggiungendo i 50 anni. I dipendenti pubblici con meno di 35 anni in Italia rappresentano appena l’8%, sono invece uno su quattro in Francia e nel Regno Unito. La percentuale di laureati nelle amministrazioni pubbliche (al netto dei grandi comparti della scuola e della sanità) è appena il 26% (dati Istat). Gli architetti, gli ingegneri, i laureati in discipline scientifiche sono appena 50 mila: nulla, in un Paese che è stato costruito e ricostruito dal Genio civile e che, come ci hanno insegnato Guido Melis e Sabino Cassese, ha formato (con ritardo) un'amministrazione pubblica per rispondere alle esigenze dei processi di industrializzazione. Tutto, pur precariamente, e tra mille contraddizioni, si teneva. Il disegno istituzionale e quello economico. Ora nulla si tiene più.  

La stagione della "penitenza" è stata infatti accompagnata - o meglio, preparata - da un lungo processo di denigrazione dello Stato, e dall'ideologia della sua stessa fine: una notizia fortemente esagerata, e smentita da un presidio dello Stato sull'economia - si pensi alle politiche industriali - che è stato mantenuto dappertutto meno che da noi. Il forte processo di disinvestimento nelle istituzioni pubbliche ha contribuito ad allontanare da esse una generazione, con evidenti ricadute in termini di fiducia e qualità della vita democratica. I più qualificati tra i giovani formati negli anni Novanta e negli anni Duemila non solo hanno trovate le porte sbarrate all'ingresso, ma si sono ben guardati anche solo dal bussare, essendo il pubblico diventato, nel racconto dominante, un luogo comune di ogni vizio e burocratica inettitudine. La bestia è stata affamata, ma non si sono liberati alcuni spiriti: solo i fantasmi di un sistema economico e produttivo che avrebbe avuto bisogno, come in tutte le economie avanzata, di un'amministrazione pubblica non solo efficiente, ma anche intelligente: al momento del bisogno, infatti, l'ufficio era vuoto (qualcun altro sarà stato anche affollato, ma sapere bene perché). Questi anni di "pubblica penitenza" sono stati anche quelli in cui si sono maggiormente allargati i divari non solo sociali, ma anche di competitività dell'Italia rispetto ai principali paesi avanzati. E, se li guardiamo dal punto di vista delle nuove generazione, queste hanno subito nel mercato del lavoro una vera e propria "ristrutturazione alla rovescia", accentuata dalla crisi e dall'austerità: le professioni cognitive altamente qualificate, infatti, tra il 2008 ed il 2015,sono diminuite di oltre 1,1 milione  (-12,8%) a livello nazionale (nell'Ue a 28 sono aumentate del 4,6%), un calo che nel Mezzogiorno è stato assai più accentuato (-18,7%) rispetto al Centro-Nord (-10,8%). È stato un impressionante fenomeno di downgrading  dell’occupazione, su cui ha pesato, specialmente al Sud, non solo la strategia "difensiva" e "al ribasso" di un sistema produttivo in generale affanno (malgrado qualche eccellenza), ma anche il netto calo della domanda pubblica, prima fonte di occupazione qualificata in tutti i principali paesi europei.
 

Far vivere lo Stato innovatore, sulle gambe di una nuova generazione

Insomma, se si vuole invertire questo declino, bisogna proprio partire da quei numeri, da questa straordinaria possibilità di ricambio della P.A. I numeri, ovviamente, da soli non dicono nulla. Qual è il progetto? E quali le forme, i modi, che mai come in questo caso sono sostanza? Questo progetto non può certo essere lasciato all'annuncio, quasi isolato, di un sottosegretario. Dovrebbe impegnare il Governo nel suo complesso, i partiti di maggioranza e di opposizione: è in gioco l'idea di Stato, delle sue classi dirigenti. Qual è l'obiettivo? Impegnare una nuova generazione di giovani qualificati nell'attuazione di una riforma della P.A. che, sulla carta, pare animata da ottime ambizioni? Perché non immaginare una sorta di Delivery unit, formata da giovani qualificati, e ben pagati, impegnati nel ridisegno strategico dello Stato? Perché non farlo per concorso, invece di affidare tutto allo spoil system? Di tutto questo si dovrebbe parlare, discutere ad alta voce, scontarsi anche. Non aspettare l'ennesima riforma di carta, capire come far vivere questa. Come attrezzare la P.A., ad esempio, a quell'analisi dei fabbisogni che, come dice Cassese, è una premessa necessaria per un sano processo di reclutamento. Premessa necessaria, sì, ma non può diventare un alibi per bloccare ancora i nuovi ingressi, perché probabilmente anche per fare i primi passi nella giusta direzione quel corpo, impantanato da troppi anni, ha bisogno di innesti nuovi, a partire dai suoi livelli dirigenziali. Non si tratta di una questione confinata ai desideri di una ristretta cerchia di neokeynesiani: si tratta di capire come ricostruire uno "Stato intelligente", uno "Stato innovatore". E anche coloro che non sposerebbero l'idea del compianto Anthony Atkinson, e cioè di tornare a porsi l’obiettivo della piena occupazione anche facendo dello Stato un employer of last resort - non un «lavoro pubblico garantito» purchessia, ma orientato a dare una direzione al cambiamento tecnologico nel segno della sostenibilità sociale e ambientale - non possono rimanere sordi a questa necessità di un grande ricambio nella P.A., finalizzata ad una più efficiente ed efficace erogazione di servizi essenziali per i cittadini e per le imprese. È il grande investimento di cui il Paese ha bisogno.
 

C'è il nodo storicamente irrisolto, infatti, di come volgere la macchina pubblica verso "un'amministrazione dello sviluppo".  Oggi tutti dicono investimenti pubblici, dal FMI alla Commissione europea. Lo dicono tutti, a parte il segretario del Pd, che propone nel suo libro di usare tutto il deficit per abbassarle tasse. Lasciamo stare i moltiplicatori agli econometrici, parliamo di politica: le tasse possono essere ridotte solo recuperando l'evasione monstre e ristabilendo una forte progressività dell'imposizione fiscale, un principio costituzionale che ormai sembra diventato lettera morta. Ma davvero qualcuno crede una riduzione della pressione fiscale complessiva - goffo inseguimento della destra della flat tax - possa davvero servire ad affrontare il problema essenziale della nostra economia: il rilancio della domanda. Non lo sosterrebbero nemmeno nella riserva liberista, che resiste ormai solo sulle colonne dei nostri principali quotidiani, quando il mainstream economico è già da un'altra parte. 

Investimenti pubblici, dunque, anche come indispensabile leva di attivazione e di stimolo di quelli privati, che necessitano di alcune precondizioni e poi possono fare la differenza. Solo che il tema ormai non è più se farli, gli investimenti pubblici, ma come farli. Serve l’Europa, certo, superare i limiti Piano Junker e lasciarsi definitivamente alle spalle la stagione dell'austerità. Ma c’è un problema tutto nazionale: ad ogni livello di governo abbiamo perso capacità realizzativa e progettuale per gli investimenti pubblici. Non è solo un problema di spazi finanziari: non siamo stati in grado di sfruttare appieno la flessibilità sugli investimenti ottenuta nel 2016 (il confronto con la Commissione, per fortuna ha avuto esito positivo, ma ha comunque registrato uno scostamento di circa 1,6 miliardi di euro dall'obiettivo). E il 2016, secondo i dati ufficiali forniti dal Sistema dei Conti Pubblici Territoriali, è stato l'anno in cui la spesa totale in conto capitale della P.A. ha raggiunto il livello più basso della sua serie storica: appena 35,2 miliardi di euro, pari allo 2,2% del PIL, un calo che è gravato essenzialmente sul Mezzogiorno, che raggiunge appena lo 0,8% del PIL, perdendo quasi 3 miliardi di euro rispetto all'anno precedente. Il modesto incremento del 2015, dovuto essenzialmente alla chiusura del ciclo di programmazione dei Fondi europei 2007-2013, è stato effimero e non ha interrotto il trend negativo che va avanti dai primi anni Duemila ed è stato aggravato dalla crisi.  
 

Ripeto, non è più soltanto un problema di creare spazi nella finanza pubblica. C'è un problema di qualità della programmazione dello sviluppo, perché i documenti sono troppo astratti e metodologici. Non dicono nulla agli operatori e ai cittadini. Del resto, l'aver "esternalizzato" la maggior parte delle funzioni pubbliche programmatorie, attraverso un sistema di assistenze tecniche in cui si annidano non di rado commistioni improprie, non ha dato grandi risultati. Il tema della capacità amministrativa passa certo per un recupero di efficienza, ma è evidente che ha bisogno di risorse umane, di nuove competenze per realizzare nuove strategie di investimento. Bisogna allora tornare a quei numeri: se l'Italia ha la percentuale più alta di dipendenti pubblici over 55 di tutti i paese Ocse, chi parla (in inglese, magari) con Bruxelles? Chi svolge il difficile lavoro di coordinamento strategico del complesso della spesa pubblica ad ogni livello? Chi è in grado di costruire stabili sinergie con Cassa depositi e prestiti, con le grandi aziende partecipate, con gli investitori istituzionali? Non si tratta di scavare la buca e riempirla per dare lavoro, secondo la volgarizzazione di una tradizione economica che ha fatto grande l'Italia nella golden age. Si tratta di fare esattamente quello di cui il Paese e il Sud hanno bisogno, oggi, per essere davvero attrattivi, innovativi, e ritrovare una missione e una vocazione in un mondo gravato da troppi rischi, ma anche da qualche opportunità. C'è un grande paradosso italiano, ad esempio, che ci ricorda ogni anno il rapporto ANCE Estero: è quello di sapere fare le opere pubbliche nel mondo - attivando un patrimonio di competenze tecniche che esiste, a partire dalle nostre aziende partecipate - e non riuscire a farle in un'Italia che paga duramente le sue fragilità infrastrutturali. Ora, come si può pensare di non affidare a una nuova generazione di civil servant questa missione, da recuperare a una grande aspirazione collettiva e nazionale? Gli avete detto di non chiedersi cosa il Paese possa fare per loro, ma cosa loro possono fare il Paese. Forse, è anche giunto il momento di riconoscere che qualcosa possono fare anche nel Paese, all'interno delle sue istituzioni, da preservare e rafforzare.

Pubblicato da : front, Giuseppe Provenzano, rightslider

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